赵建:走出治乱循环—政策科学与国家治理现代化之路

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2024-09-25 13:55:44
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  本文为西京研究院发表的第766篇原创文章,赵博士的716篇文章,由于内容限制,本文为非完整版,要获得完整版及获取更多内部观点请加入西京研究院研传会参加内部讨论。

  中国特色的国家治理机制,其中之一就是偏好于使用一些短期灵活的政策,但法律等长期制度供给相对不足。这种风格有其历史成因,是战争年代军事指令的历史余韵,也是新中国成立后计划经济治理模式的一种思维惯性。虽然改革开放后,国家治理体系现代化有了较大的发展,但是短期政策仍然是经济社会治理的主要工具,相对来说法律层面的长期制度供给及司法服务等则相对不足。

  如果说在改革开放初期,以发文为主的政策办法等短期治理工具的应用因其灵活性、短期化、集中性的特点,较好的动员了经济社会资源实现了高速增长,但中国经济发展到今天,以各类短期政策为主导的经济社会治理模式的副作用越来越大。其短期性、多变性、合成佯谬、难以预期、不连续性和不一致性等,都变得越来越无法较好的实现政策目标,甚至还会适得其反,导致政策本身反而成为宏观经济的冲击来源,加剧了宏观经济的波动,导致“一放就乱一管就死”的特别现象。最近几年,房地产、教培、地方基建等就是典型。在当前前所未有的经济压力下,如何更好的使用短期政策,助推中国经济早日走出低谷,需要在国家治理体系体系现代化的框架内,深入理解政策规律和尊重政策科学,并增加法律层面的长期制度供给,以最小化的降低政策本身的冲击,所谓的“不折腾”。也只有这样,才能较好的贯彻中央提出的宏观政策取向一致性,减少合成佯谬,才能真正实现高质量发展和稳步推进中国式现代化。

  一、上有政策下有对策:政策科学要认识和尊重客观规律

  政策是一个过程,不仅包括制定前的调研、筹划、讨论,还包括制定后的传导、实施、落地,不是一纸文一发了之。所谓政策科学,就是要尊重政策酝酿、制定、实施、反馈、修正、纠偏的基本规律。这其中,有任何一个环节不够谨慎或出现问题,都可能让政策的实施效果大大折扣。很多人认为政策就是发个文,然后监督着落实就行。这显然是一个很肤浅无知的看法。政策的制定可能是宏大而抽象的,但是政策的落地却是精微而具体的,是由一个个组织和个体构成的。如果不能充分的尊重微观主体的理性,大幅度与人性相悖,很容易导致政策实施的扭曲,所谓“上有政策、下有对策”。

  如果政策制定的不科学,缺乏程序正义,社会和市场会选择用脚投票,让政策目标适得其反。比如,延迟退休和延长社保缴纳时间,政策的本意是根据预期寿命变长拉长工作期限,缓解养老金缺口压力,这从目的论上本无可厚非。但是如果不能较好的与社会沟通,实施的方式比较激进,配套改革跟不上比如养老金并轨改革,很多人的反应可能是觉得政策不合理而断缴社保。“断保潮”出现后,养老金缺口压力不仅不会缓和,反而会进一步加重。这显然与政策目标适得其反。

  所谓的“上有政策,下有对策”,其实就是决策者与市场主体的博弈过程。如果意识不到和不尊重这个过程中的规律,政策实施的过程很难会达到目标,甚至会适得其反,成为宏观经济体系的一种外生冲击。也就是政策本身成为一种不稳定性和不确定性的来源,所谓的“瞎折腾”。我常常举一个典型的案例,为什么建设一座新城在实施起来很快,很有效率,但是让大家搬到这个新城这个看起来更简单的政策,实施起来却比较难?其实,这就是决策者和政策对象、政策和对策之间的激励相容和利益一致问题。如果激励相容和利益一致,上下就很容易同心,否则实施起来,虽然政策对象不会明面反对,但会采取等、拖、靠的方式,采取躺平的方式来应对。这个决策层和顶层设计者的确是无可奈何。

  二、一放就乱一管就死:重视短期政策轻视长期立法的后果

  中国特色的治理方式,为了体现国家治理的灵活性和权威性,往往倾向于出台各种办法和规定,反而对法律层面的长期制度供给显得谨慎一点。究其原因,过去作为发展中国家,需要以政府为主导动员社会各阶层力量搞投资和建设。如果主要靠出台法律来动员,一是法律的立法和司法,都要严格经过人大审议,程序上有点长,时间上比较慢,与一年一度的经济发展和管理目标不太匹配;二是修订起来也比较麻烦,修订周期也比较长,不宜频繁修改,不能有效的根据形势变化做出应对,无法及时纠偏,显得比较“僵化”。

  因此,在大部分时间里,中国更偏好于各部委单独或联合出台的各种办法、通知、规定等中短期政策工具,在中国经济社会发展的初期阶段,较好的起到了灵活弹性、因势而变的制度优势,有效的动员了社会各界的力量,推动了经济的发展。同时,也配合着各种法律的立法,保证了法治化的稳步推进。政策治理的优势包括:

  1,根据形势变化在正式法律推出之前,可以较快速的通过短期政策来填补规则和制度空白,能较好的抓住经济发展的机会。

  2,各部委能自己独立或者牵头其他部委来制定政策,可以较好的达到行业和领域聚焦的效果,能解决经济社会中一些具体的问题。

  3,当出现问题的时候,可以快速的纠偏。比如去年发个8号文,实施中矫枉过正,今年可以立即推出个纠偏的13号文。

  4,特别有利于产业政策的制定和实施,能较好的发挥出集中动员各领域资源攻克大难题的优势。

  5,不必通过立法程序,减少了前期讨论中的分歧和拖延,可以降低制度供给的制定成本和时间成本。

  等等。

  然而,随着中国经济变得越来越复杂,工业化、城市化、市场化和全球化程度越来越高,继续用短期政策来治理经济金融的副作用正变得越来越大。甚至很多时候,政策反而成为宏观经济不稳定的重大冲击来源。这是因为:

  1, 运动式治理的问题。集中动员功能下的政策治理,往往具有运动性的特征。出台一项政策,为了落实下去,会发动自上而下的动员,就像搞一场大运动,导致经济金融的发展不是平滑的,而是充满了“脉冲—回落—衰竭”的循环,“一放就乱,一管就死”也是运动式治理的特征。

  2, 动态博弈与政策效果适得其反的问题。制定和落实政策就像下棋,政策层发布政策下一步棋,得考虑社会和市场怎么反应,不能静态的去想当然。比如资本管制,为了防止资本大幅外流,对资金出境制定了严格的政策,资金出境越来越难。这个从线性静态逻辑层面很容易理解,不允许资本出境不就管住资本外流了吗?但殊不知,国内外投资者看到资本外出变得越来越难,他们的理性决策就是也不把外汇汇进来了。这样就导致外汇储备最近几年没有增长,稳定外汇的压力反而变大了。这就是政策目标和现实后果适得其反的典型案例。股票市场也是一样,为了防止市场大跌不允许卖,结果连买的也没了。

  3, 央地矛盾的问题。一般来说,中央是政策的制定者,地方是政策的落实者。中央一般做的的就是发文,然后监督落实。至于实施中所需要的各种成本、配套和资源,却基本全部让地方承担。且不说地方官员的能力和手中所能用的政策工具,地方政府的积极性如何能发挥都是一个问号。央地之间本身就存在委托代理和信息不对称的问题,如何保障政策落地到位,一直是一个重大的难题。

  4, 政策套利问题。如果政策缺乏通盘和长远考虑,肯定会存在诸多疏漏,这就为实施过程中的政策套利提供了空间。比如过去几年的新能源车补贴项目,出现了大量的“骗补”行为,浪费了庞大的政策资源。还有历年来的一些财政融资模式,比如PPP、政府购买服务等,在落地过程中都存在明显的套利现象。

  5, 抢政策窗口期的问题。如果基层政府和相关企业知道很多政策不会长久,存在“一放就乱,一管就死”的政策短周期,就会在政策出台后赶紧充分利用,以抓住有限的政策窗口期。这样就导致了巨大的宏观经济波动。

  6, 政策多变与预期不稳定问题。政策不是法律,不是长期制度,很容易发生变化。今年的政策是这样,明年可能就恰恰相反,这样非常不利于长期预期的稳定性。有些地方的政策,跟当地的一把手领导有着直接关系,因此一旦发生领导变动,政策就会发生变化。所谓“新官不理旧账”。这样朝令夕改的政策环境怎么会形成稳定的预期和长期的投资。

  7, 政策纠偏滞后的问题。政策一旦出台,如果发生不符合预期的效果,对经济产生了负面的冲击,就应该立即纠偏。但是在现实中,由于种种原因,政策纠偏并不会那么及时,大多数时候纠偏严重滞后,出现亡羊补牢但为时晚矣的遗憾。比如房地产的三条红线政策,导致出现了巨大的负面后果,行业出现坍塌。政策层后来也发现了问题,现在开始全力的纠偏和维稳,(......)

  8, 缺乏程序正义产生的民意问题。政策的出台有一个科学的流程,出台之前要与社会充分沟通,与专家多方论证,充分征求社会的意见稿。如果这个程序环节忽略掉,政策层只站在自己的角度直接发布实施,会引发(......)

  9, 矫枉过正的问题。制定政策的是中央和高层,落地实施却需要地方和基层权力部门。由于很多政策基层权力部门很难准确理解上面的目标,为了避免问责会选择矫枉过正、宁左勿右、一刀切、层层加码的做法,因此产生了严重的“一放就乱一管就死”的问题。比如环保治理、反腐败等的一些基层权力部门的做法,简单粗暴黑社会化,滥用手中的权力导致出现了不少过火行为和冤假错案。基层权力部门也有自己的利益目标,他们大部分时间还是为了自身利益最大化,这是经典的信息不对称下的委托-代理问题。高层的目标可能是长远的、为全社会谋福利的,但基层权力部门不一定这么考虑。如果高层-基层利益激励不一致,就很容易发生基层权力矫枉过正,造成的福利损失却由更高一层和全社会负担。这也是政策科学需要重点考虑的问题。

  10,           合成佯谬的问题。从单个部门和领域看,每项政策看上去都是好的,合理的,但是加在一起就出现了扭曲,所谓的合成佯谬。

  11,           宏观经济取向一致性问题。有些部门的政策在放松,有些部门的政策却在收紧,部门之间为了各自的权力和利益,或者为了免责推诿,导致政策的取向并不一致。比如今天中国经济面临前所未有的紧缩,但是很多部门还在出台伤害信心和长远预期的政策,进一步加重了需求的不足。等等。

  所以我们看到,以短期政策而非长期法治化来进行经济社会治理所带来的副作用正变得越来越大,要想治理好中国这个超级大规模复杂经济体,必须切实推进国家治理体系和治理能力的现代化,以现代化的治理方式治理现代化进程中的各种深层次问题,而不是退回到已经被证伪并付出巨大代价的老路。

  三、病来山倒病去抽丝:运用“第一性原理”解决深度转型期的复杂问题

  治大国如烹小鲜,这是几千年前古人就已经总结出的治国智慧。当下的很多问题都是由于过去的制度性扭曲造成的,有其特殊的历史成因,是长期问题和矛盾积累的结果。在解决的过程中要树立长期治理的思维,不宜急功近利、毕其功于一役,更不能采用激进的方式解决。病来如山倒,病去如抽丝,解决深层次问题要有足够的耐心。

  具体怎么办?很多人说分析了那么多问题,解决方案在哪里。其实,直面问题、分析问题,把真正的症结摸透,这本身就是解决方案的一部分,而且是前提。医生治病,大部分解决方案是做好诊断,搞清楚发病的真正机理。如果这一步都做不了,何谈解决方案。不仅找不到解决方案,还会因为诊断本身就错了,开出的药方再正确又有何用。勇敢的直面问题,深刻的洞察问题,是解决方案重要的组成部分,而且是解决问题的前提和基础。

  中国的改革开放是怎么成功的?其实没有那么复杂的所谓解决方案和总设计,其实就是解放思想、实事求是,尊重规律、尊重常识、尊重人性,群策群力、科学应对,这是政策科学的“第一性原理”。面对当前深度转型期的经济困境,有人主张保持战略定力,忍受阵痛换取高质量发展;有人主张全面宽松刺激需求,搞一揽子货币和财政扩张政策。看上去似乎各有各的道理,因此在选择上就左右为难,不知如何取舍。

  在这样的两难抉择下,真正的解决方案就是升维,从改革开放成功经验中的“第一性原理”中,汲取宝贵的历史资源。政策科学的问题,应该站在国家治理能力与治理体系的现代化大框架内寻找解决方案。国家治理现代化的“第一性原理”是什么?第一是法治化,第二是民主化,第三是多元化

  法治化,意味着要多供给有利于形成长期预期和信心的法律等长期制度供给,逐渐减少以各部委等条块权力部门为主体的短期制度供给,也就是逐渐转变以发文治国、案牍治国为主要模式的经济社会治理模式,走向法治治国。要保障法律的权威性,司法的公平性和正义性,将问题置于法律的框架内进行治理,否则每个人都是不安全的,包括权力部门自己。我们看到,真正的改革开放是《公司法》颁布之后,外商和民营企业有法可依了才放心投资创业;中国的《物权法》颁布之后,金融体系才出现了快速的发展。法律对促进经济高质量发展的效果,可能被很多人低估了。

  民主化,意味着各种意见的顺畅表达,问题摆在台面上,不要让矛盾在冰山之下积累,到时风险会更加不可控。民主集中制是党治国理政的法宝,可以充分发挥广大基层部门和技术干部的积极性,形成生动活泼积极向上的政治生活氛围。中国是一个超级大国,各地区、各阶层发展很不平衡,当前实施的全过程人民民主,目的是(......)

  多元化,社会发展的一个典型特征就是多元化,不能把自己的好恶强加到别人身上,要容纳多种声音、多元形态、多个思维。一个社会现代化的基本标志就是对多元化的理解与宽容。我们常常称一个现代社会为多元社会、法治社会,就是这个意思。

  只要做好这些基础工作,这些基于“第一性原理”的方案,很多问题就会迎刃而解。政策制定中的一系列扭曲和反噬也会慢慢消除,不会出现延迟退休和延长社保缴纳政策推出后,反而出现大面积“退保潮”的与政策目标适得其反的遗憾局面。从这个意义上,当前加快推进国家治理能力与治理体系的现代化,比任何时候都更加紧迫和重要。

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